河北省人民政府关于贯彻落实《河北省各级人民代表大会常务委员会预算审查监督条例》的通知

上一篇: 印发《潮州市安全生产责任制考核奖惩办法》的通知
下一篇: 广西壮族自治区实施《中华人民共和国水法》办法

浅析农村基层组织成员职务犯罪法律适用争议及界定

　　【摘要】农村基层组织成员职务犯罪的法律适用问题，在当前理论界、司法界均存在较大争议，特别在当前司法实践中，由于各级、各部门或者各司法工作人员观点不尽一致，导致该类案件在处理上存在较大的差异。虽然在《刑法》规定基础上，全国人大和两院为在司法实践中统一认识，也曾分别就此作出相应的司法解释，但实践中争议与分歧依旧非常激烈。究其原因，在于我国现有法律对农村基层组织成员主体范围、其所履行的管理职责的性质上规定不明确，甚至存在明显的漏洞。因此，以检察机关处理该类案件的司法实践经验为基础，认真探究其法律适用问题，对于防止和减少涉农职务犯罪，使农村基层组织人员职务犯罪的法律适用更加清晰，更具有可操作性，是当前检察机关面临的一个重要课题。


　　【关键词】检察机关；基层组织；职务犯罪；法律适用。


　　“现象是法律常见的一个弊端”。这是因为法律必须使人对行为的后果可以预期，因此，应当保持稳定，稳定即意味着法律在一定时间保持不变，而社会不因为法律的不变而停止发展；从立法技术上看，法律规范往往是概括而抽象的，而社会生活却是常常变动着的，生动而具体的。从局部看，某些立法固然存在着超前的问题，但是，从宏观上观察，法律总是不可避免地落后于社会生活现实——“时滞”。根据目前的检察实践，围绕基层组织人员职务犯罪问题的争议日益凸显：


　　一、职务犯罪主体方面存在的争议


　　既然称之为“农村基层组织成员”的职务犯罪，那么何谓“农村基层组织成员”？“农村基层组织成员”具体范围应当如何界定？具体包括村基层组织的那些人员？明确这些问题，无疑是办理此类案件的基本前提。然而，无论是现有的法律还是司法解释，对此都未作出明确的规定。


　　根据现今农村基层组织设置，村一级组织一般存在村委会和党支部两套机构，对于村委会成员法律已经明确规定可构成职务犯罪主体，但对于村党支部书记成员等人员是否属于“村民委员会等村基层组织人员”，相关法律、司法解释却未作出明确规定。实践中，有人认为，党支部是否基层组织不明确，党支部成员不能构成职务犯罪主体。而更多的人则认为，农村党支部当然属于基层组织，且处于领导核心地位，故党支部书记的行为应当适用立法解释的规定认定法律性质。党支部书记领导村民委员会时，协助政府从事行政管理工作，亦应属于依法从事公务。 而在村委会中，又是否所有成员都可成为职务犯罪主体？应当以什么样的标准来界定“村民委员会等村基层组织人员”？这一问题具体到实践中，则主要是村民委员会分设的村民小组负责人或者下属委员会成员（如治保会的治保员等等）是否属于“村民委员会等村基层组织人员”？有的观点认为应将这些人员视为农村基层组织人员；而有的则认为，能够协助人民政府的基层组织，是村级基层组织。村分设的村民小组和下属委员会，只是协助村级组织工作的组织，与村基层组织有区别。而且最高法院曾经有司法解释规定，村民小组长利用职务侵吞财产的行为，按照职务侵占罪定性。只有具有村民委员会委员身份的人担任村民小组长，才能成为贪污、挪用公款、贿赂罪主体，否则只能构成职务侵占、挪用资金、公司企业人员受贿罪主体。


　　（一）何谓公务与集体事务的争议


　　农村基层组织人员具有法律意义上的双重身份。在履行职责时公务与事务集于一身，相互交错，他们依照其职权履行的各种活动哪些属于从事公务，那些属于村集体事务，有时界限并不十分清楚，争议颇大。而造成这种争议的主要原因，还是在于立法的不明确。


　　虽然司法解释明确规定了应视为“公务”的七种情况，但基层工作素来被喻为“万根线穿过一支针”，所有的管理环节到最后最终都是落实到基层。因此，村基层组织工作在客观上存在着无可回避的复杂性。相应的，基层管理行为在性质、种类上也客观存在复杂性。而立法的有限性，决定了仅列举这七种情况，是绝对无法完全涵盖农村工作内容和理清这些工作性质的，因此才有了最后一条的“保底条款”。也正是由于最后一条的保底条款，使本来已经清楚的问题，又陷入说不清道不明的境地。因此，有的观点认为，农村基层组织人员系村民依法选举产生，协助政府从事行政管理、行使自治权办理本村自治事务，其范围和对象是本村的公共事务和公益事业，其利用的职权当然属于公共权力的范畴，其工作具有政府行政管理的性质。因此，其行为均应认定为从事公务，没有必要对行为性质作出区分而导致不必要的争议。有的观点则主张，还是应根据法律和《解释》的规定严格认定，凡利用协助人民政府从事《解释》所规定的七种行政管理工作，方可认定为依法从事公务。
　　（二）定性和管辖权的争议


　　如前所述，由于村基层组织成员利用职务之便非法侵占、挪用财物职务犯罪行为，在不同情况下，会出现定性不同的情况。在司法实践中，对村基层组织成员职务犯罪定性认识的不同，经常出现检察机关认定为贪污罪、挪用公款罪移送起诉，法院审判时则以职务侵占罪、挪用资金罪作出判决，或者以职务侵占、挪用资金起诉，被改判贪污、挪用公款，或者同类行为在甲地被判贪污、挪用公款，在乙地却被判职务侵占、挪用资金的情况。而且这类案件在被人民法院改变定性判决后，检察机关即便提起抗诉，也很难得到上级法院的支持。一方面极易造成司法不公、司法腐败，另一方面也容易造成司法资源的浪费。


　　此外，农村基层组织成员职务犯罪行为定性的争议，还直接涉及到案件管辖权的问题。由于职务侵占罪、挪用资金罪和贪污、挪用公款分属公安机关和人民检察院管辖。因此，这类案件在侦办过程中，由于定性争议，极易引起公检两家互相争夺案源或者互相推诿。特别是在批捕环节，极易造成检察机关两难局面。例如，在实践中曾经遇到这样的情况：公安机关以职务侵占罪移送检察机关批捕案件，检察机关认为应当以贪污罪批捕，但却出现两难选择：如果坚持原则以贪污批捕，则必须按照刑诉法规定将案件移送检察机关继续侦查；而如果要将案件交由公安机关继续侦查，则必须是违背原则，以职务侵占罪批捕。在现今办案机关绩效与办案数量、规模直接挂钩的管理体制下，检察机关无论那种选择，要么是得罪别人，要么是委屈自己。


　　（三）罪与非罪的争议


　　农村基层组织成员职务犯罪行为在法律适用上的争议还存在罪与非罪之争。如农村基层组织成员实施受贿行为时，检察机关认为农村基层组织成员这一主体应认定为“国家工作人员”，构成受贿罪，依法向法院提起公诉。但法院认为主体不适合，依照法律，又没有一条法律条文可以适用农村基层组织成员的受贿行为，只能判无罪。导致检察机关进一步提请抗诉，而中级法院也常常处于无法定夺的尴尬局面。


　　此外，在查办农村基层组织成员职务犯罪过程中，往往出现无法取证的困难。如农村基层组织的帐户大多只有一个，村里的所有收入全部归入同一帐户里，当农村基层组织成员涉嫌经济犯罪时，对其犯罪事实供认不讳，但对其所非法支配的款项却说不清是属于公务款，还是事务款，是应上缴款，还是村自有积累，办案人员也无法分清哪部份是国有资金，哪部份是集体资金。分不清国有资金或集体资金，就难以认定其犯罪行为的性质。如在调查某村书记马某某涉嫌贪污案时，嫌疑人虽供认其贪污事实，但同时供述自己为该村堑付“计外费”2.2万元，是认定个人资金用于集体开支，涉嫌贪污款额应予抵扣垫付款，还是分别对待？因该村无账务，这种情况给司法工作带来了一定困难，形成了人为制造的法律规避。
　　二、农村基层组织成员职务犯罪的界定


　　正确理解相关法律和《解释》的规定，准确界定农村基层组织成员和公务的定义，是认定其职务犯罪的重要依据。在处理涉及农村基层组织人员职务犯罪案件时，应当根据犯罪嫌疑人的主体和行为的性质，区别不同情况，准确认定。


　　（一）准确界定农村基层组织成员概念和范围
财政部


内部会计控制规范——基本规范 （试行）
财政部




　 第一章 总则

第一条 为了加强对单位货币资金的内部控制和管理，保证货币资金的安全，根据《中华人民共和国会计法》和《内部会计控制规范——基本规范》等法律法规，制定本规范。

第二条 本规范所称货币资金是指单位所拥有的现金、银行存款和其他货币资金。

第三条 本规范适用于国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他经济组织(以下统称单位)。

第四条 国务院有关部门可以根据国家有关法律法规和本规范，制定本部门或本系统的货币资金内部控制规定。 各单位应当根据国家有关法律法规和本规范，结合部门或系统的货币资金内部控制规定，建立适合本单位业务特点和管理要求的货币资金内部控制制度，并组织实施。

第五条 单位负责人对本单位货币资金内部控制的建立健全和有效实施以及货币资金的安全完整负责。

第二章 岗位分工及授权批准

第六条 单位应当建立货币资金业务的岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责权限，确保办理货币资金业务的不相容岗位相互分离、制约和监督。
出纳人员不得兼任稽核、会计档案保管和收入、支出、费用、债权债务账目的登记工作。单位不得由一人办理货币资金业务的全过程。

第七条 单位办理货币资金业务，应当配备合格的人员，并根据单位具体情况进行岗位轮换。 办理货币资金业务的人员应当具备良好的职业道德，忠于职守，廉洁奉公，遵纪守法，客观公正，不断提高会计业务素质和职业道德水平。

第八条 单位应当对货币资金业务建立严格的授权批准制度，明确审批人对货币资金业务的授权批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施，规定经办人办理货币资金业务的职责范围和工作要求。

第九条 审批人应当根据货币资金授权批准制度的规定，在授权范围内进行审批，不得超越审批权限。经办人应当在职责范围内，按照审批人的批准意见办理货币资金业务。对于审批人超越授权范围审批的货币资金业务，经办人员有权拒绝办理，并及时向审批人的上级授权部门报告。


第十条 单位应当按照规定的程序办理货币资金支付业务。
(一)支付申请。单位有关部门或个人用款时，应当提前向审批人提交货币资金支付申请，注明款项的用途、金额、预算、支付方式等内容，并附有效经济合同或相关证明。
(二)支付审批。审批人根据其职责、权限和相应程序对支付申请进行审批。对不符合规定的货币资金支付申请，审批人应当拒绝批准。
(三)支付复核。复核人应当对批准后的货币资金支付申请进行复核，复核货币资金支付申请的批准范围、权限、程序是否正确，手续及相关单证是否齐备，金额计算是否准确，支付方式、支付单位是否妥当等。复核无误后，交由出纳人员办理支付手续。
(四)办理支付。出纳人员应当根据复核无误的支付申请，按规定办理货币资金支付手续，及时登记现金和银行存款日记账。

第十一条 单位对于重要货币资金支付业务，应当实行集体决策和审批，并建立责任追究制度，防范贪污、侵占、挪用货币资金等行为。

第十二条 严禁未经授权的机构或人员办理货币资金业务或直接接触货币资金。

第三章 现金和银行存款的管理

第十三条 单位应当加强现金库存限额的管理，超过库存限额的现金应及时存入银行。

第十四条 单位必须根据《现金管理暂行条例》的规定，结合本单位的实际情况，确定本单位现金的开支范围。不属于现金开支范围的业务应当通过银行办理转账结算。

第十五条 单位现金收入应当及时存入银行，不得用于直接支付单位自身的支出。因特殊情况需坐支现金的，应事先报经开户银行审查批准。

单位借出款项必须执行严格的授权批准程序，严禁擅自挪用、借出货币资金。
第十六条 单位取得的货币资金收入必须及时入账，不得私设“小金库”，不得账外设账，严禁收款不入账。

第十七条 单位应当严格按照《支付结算办法》等国家有关规定，加强银行账户的管理，严格按照规定开立账户，办理存款、取款和结算。单位应当定期检查、清理银行账户的开立及使用情况，发现问题，及时处理。 单位应当加强对银行结算凭证的填制、传递及保管等环节的管理与控? 啤?
第十八条 单位应当严格遵守银行结算纪律，不准签发没有资金保证的票据或远期支票，套取银行信用；不准签发、取得和转让没有真实交易和债权债务的票据，套取银行和他人资金；不准无理拒绝付款，任意占用他人资金；不准违反规定开立和使用银行账户。

第十九条 单位应当指定专人定期核对银行账户，每月至少核对一次，编制银行存款余额调节表，使银行存款账面余额与银行对账单调节相符。如调节不符，应查明原因，及时处理。

第二十条 单位应当定期和不定期地进行现金盘点，确保现金账面余额与实际库存相符。发现不符，及时查明原因，作出处理。

第四章 票据及有关印章的管理

第二十一条 单位应当加强与货币资金相关的票据的管理，明确各种票据的购买、保管、领用、背书转让、注销等环节的职责权限和程序，并专设登记簿进行记录，防止空白票据的遗失和被盗用。

第二十二条 单位应当加强银行预留印鉴的管理。财务专用章应由专人保管，个人名章必须由本人或其授权人员保管。严禁一人保管支付款项所需的全部印章。按规定需要有关负责人签字或盖章的经济业务，必须严格履行签字或盖章手续。
第五章 监督检查

第二十三条 单位应当建立对货币资金业务的监督检查制度，明确监督检查机构或人员的职责权限，定期和不定期地进行检查。

第二十四条 货币资金监督检查的内容主要包括：

(一)货币资金业务相关岗位及人员的设置情况。重点检查是否存在货币资金业务不相容职务混岗的现象。
(二)货币资金授权批准制度的执行情况。重点检查货币资金支出的授权批准手续是否健全，是否存在越权审批行为。
(三)支付款项印章的保管情况。重点检查是否存在办理付款业务所需的全部印章交由一人保管的现象。
(四)票据的保管情况。重点检查票据的购买、领用、保管手续是否健全，票据保管是否存在漏洞。

第二十五条 对监督检查过程中发现的货币资金内部控制中的薄弱环节，应当及时采取措施，加以纠正和完善。

第六章 附 则

第二十六条 本规范由财政部负责解释。

第二十七条 本规范自发布之日起施行。



2001年6月22日