山东省实行农村水利劳动积累工制度的暂行规定
作者:法律资料网 时间:2024-07-04 02:21:06 浏览:8934
来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
山东省实行农村水利劳动积累工制度的暂行规定
山东省实行农村水利劳动积累工制度的暂行规定
山东省政府
实行农村水利劳动积累工制度，是增加水利投入，改善水利条件，增强农业后劲的重要措施。为了更好地坚持实行这项制度，根据中发〔1986〕1号文件和国办发〔1986〕50号文件精神，结合我省实际情况，特制定本暂行规定。
一、农村水利劳动积累工（以下简称劳动积累工），是乡镇、村组织农村劳力，采用投劳的形式进行水利建设、改善水利条件的农村集体用工，所建水利工程归集体所有。
按规定负担劳动积累工，是每个农村劳力应尽的义务。
二、凡年满十八岁至五十五岁的农村男劳力和十八岁至四十五岁的农村女劳力，每年应投入十五至二十个水利劳动积累工日。在乡镇、村从事工副业的劳力，本人不能出工的，可以钱顶工或以料顶工。
国家从农村选聘的合同制干部、被县级以上劳动部门录用的农村合同制和轮换制工人、残废军人、烈士直系亲属、民办教师、正在全日制学校就读的学生及农村其他失去劳动能力的人员，不负担劳动积累工。
兴办属社会效益的防洪、除涝等水利工程，其受益范围内的城镇居民、机关工作人员、企事业单位职工也应分担相应的用工。
三、劳动积累工主要用于县、乡、村范围内的灌溉、供水、防洪、排水等水利工程的建设、维修、清淤和更新改造等。国家兴办的水利基本建设工程不经省府批准不得使用劳动积累工；农民参加防汛抢险以及在自己承包的土地上打畦修渠等用工不得抵顶劳动积累工。
县（市、区）乡镇、村各级使用劳动积累工的比例由市人民政府、地区行署确定。
四、兴建跨村跨乡镇的水利工程，可以由上一级政府根据国家受益负担政策统筹安排使用劳动积累工；也可以由有关乡镇、村共同协商，签订合同，采取以工换工的办法使用劳动积累工。
五、县（市、区）、乡镇人民政府应根据当地农村水利建设任务和劳动积累工的总量，制定使用劳动积累工的规划、计划；乡镇、村应当建立劳动积累工帐册，并将劳动积累工的投入使用情况当年结清，张榜公布。
六、各级人民政府应加强对农村水利劳动积累工作的领导，检查劳动积累工制度的落实情况。对完成投工任务成绩突出的给予表扬或奖励；对完不成投工任务的给予批评或处罚。
七、各市人民政府、地区行署可根据本规定，结合本地情况制定实施细则。
八、本规定由省水利厅负责解释。
九、本规定自公布之日起施行。
1987年10月17日
下载地址: 点击此处下载
内容简介
摊贩，作为一种常见的营业形式，在我国现行法律上找不到其合法定位，而认为是未经商事登记的个体工商户，属于违法营业。一般认为，我国立法属于民商合一，摊贩未经工商登记，仅能作为自然人而成为民事主体。但是，摊贩的营业本身作为一种商业行为，将其完全等同于一般自然人主体是不合适的，尤其是关于摊贩管理方面，近年来，由于城管集中了有关商事行政法中无照经营的处罚权，介入城市管理领域的摊贩管理，在城管执法与摊贩之间大量的社会矛盾冲突。
去年以来，我国有关《个体户管理条例》进入修订程序，修订过程中拟将摊贩作为个体工商户进行管理，并高举“摊贩合法化”作为旗帜。但该立法的草案对于摊贩与个体工商户在商事登记、权利能力、行为能力、摊贩管理的焦点问题等诸多方面不甚了了，本文拟从以下几个方面对摊贩的法律地位及其管理进行初步研究：
论文第一部分，从商事主体的概念与特征、商事主体的一般分类入手，主张摊贩可以归类为小商人，在境外商事法上可以找到有关立法例，因而认为我国摊贩有必要成为适格的商事主体。摊贩本身与个体工商户存在一定差异。
论文第二部分着眼于商事登记的概念与特征，认为商事登记可分为强制登记与任意登记，任意性登记不应该适用有关无证经营取缔的法规。摊贩属于小规模商业，可自行选择任意性登记甚至免于登记，其商事法律主体地位的取得应该是法定的而不是强制登记的。
论文第三章就摊贩的商事能力、行为能力、商事行为和责任义务等方面进行简要论述，指出摊贩的一切商事管理，例如商号、商行为、商事行为、账簿、税收等方面都应该从简。而立法上若将摊贩纳入个体工商户的范畴，将会大大增加摊贩的经营成本和国家执法成本，并非合理选择。
论文第四部分专门研究了摊贩的经营场所问题。首先研究经营场所的概念和特征，认为摊贩经营场所可以分为自有、他有、公有三类，进而指出，摊贩在城市中的主要问题，是未经许可利用公有公共设施公物的问题，而这也是城管部门为什么要介入摊贩工商管理，接收有关行政处罚权的切入点。
文章第五部分从行政法上公物、公物管理权、公物警察权的理论入手，认为目前城管对于摊贩的管制，其实并非为了商事法上有关商事登记的管理措施，而是基于公物警察权而对摊贩利用公物的行为，借用有关工商法规进行的管制；进而研究了城管依据工商法规对摊贩进行取缔的不合理性。
本文结论部分讨论如下问题：多元化管理动因下，摊贩管理必须抓住主要矛盾，即摊贩占用公物的问题而不是商事登记问题；计划经济思维下的对摊贩进行的经济身份管制应当破除；应当完善城市公物法规，运用公物管理权科学合理的设置公物用途，也可以通过公物警察权上的行政许可实现摊贩利用公物合法化，而修订个体工商户管理法规于此并无裨益。总之，我国将来的立法在摊贩管理问题上，应当减少针对摊贩强制力的运用，以实现和谐社会的宗旨。
摊贩管制问题初探
引言
2009年7月21日国务院法制办公室将《个体工商户条例（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）全文公布，征求社会各界意见，以便进一步研究、修改后报请国务院常务会议审议。 该稿第九条规定：“个体工商户的登记事项包括经营者姓名和住所、组成形式、经营范围、经营场所。”“无固定经营场所的摊贩，申请登记为个体工商户的，登记事项不包括经营场所。”因而该条款被认为将要打开长期关闭的“摊贩合法化”的大门。
在我国现行立法上，摊贩正是因为无“固定经营场所”，难以获得工商机关的登记。1987年9月1日其施行的《城乡个体工商户管理暂行条例》第二条规定：“有经营能力的城镇待业人员、农村村民以及国家政策允许的其他人员，可以申请从事个体工商业经营，依法经核准登记后为个体工商户。”第八条规定：“个体工商户应当登记的主要项目如下：字号名称、经营者姓名和住所、从业人数、资金数额、组成形式、经营范围、经营方式、经营场所。”由于登记为个体工商户有明确的经营场所要求，导致大量的无固定经营场所的摊贩实际上不可能登记为个体工商户。
现行摊贩管理理发的最大困境在于，摊贩不能获得工商登记被视为非法营业而面临“取缔”的命运。1987年9月5日《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》第十五条规定：“对个体工商户无照经营的处罚，在第十五条作了规定：“从事个体工商业经营的个人或者家庭，未经工商行政管理机关核准登记颁发营业执照擅自开业的，属非法经营，应予取缔，没收非法所得，可以并处5000元以下的罚款。”2003年3月1日《无照经营查处取缔办法》第四条规定：“下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处：（一）应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（二）无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（三）已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（四）已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为；（五）超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。”但是“农民在集贸市场或者地方人民政府指定区域内销售自产的农副产品，不属于本办法规定的无照经营行为。”一般认为，我国对包括无固定经营场所的摊贩在内的各类无个体商户执照的商人，应当适用该办法，这就在事实上造成了这样一种局面，即个体工商户登记已经成为强制性登记，凡不经登记即为非法，其结果只能是遭受取缔。
更大的问题出现在执法主体方面。摊贩的取缔，原属于基层工商行政机关的职权。针对“七八顶大盖帽管不了一定小草帽”，既取缔不力，又罚款过滥的执法形势，1996年，我国根据《行政处罚法》的规定，实施了“相对集中行政处罚权”制度，之后，对城市管理范围内无照经营摊贩的查处权限大部分被移交给城市建设监察部门，即现在城管的前身。该制度实施十余年来，城管与摊贩的各类冲突有增无减，社会舆论对城管机关及其执法者的指责铺天盖地。在这种形势下《个体工商户条例（征求意见稿）》的发布，体现了国家有关部门试图解摊贩立法困境的一种尝试。
但是，无固定经营场所的摊贩的管理问题，不但涉及商人或者个体工商户的商事登记管理法规，还涉及城市管理行政管理法规。要在立法上制定一种合理的制度来管理摊贩，弄清楚摊贩的法律性质十分必要。基于这个原因，本文拟从摊贩的商事主体、商事登记，商事能力、经营场所公物行政法摊贩的行为管制等方面初步研究摊贩管理问题。
第一章 摊贩商事主体地位
摊贩及其相毗连的个体工商户均可以从商法——商事主体角度加以研究。摊贩是一种原始的商人，摊贩能否在现代商法中取得何种主体地位，以及如何取得这种主体地位，是研究摊贩法律问题首当其冲应当关注的。
一 商事主体的概念和特征
商事主体，在国外商法典有不同的称谓，如“商业主体”、“商主体”、“商人”。关于商事主体，我国法学界对其还没有统一的解释，一般认为，商事主体是指依商事法的规定，参加商事活动，享有权利并承担义务的人。简言之，即商事法上的权利义务的归属者。
商事主体有如下特征：1、商事主体是商事法上规定的人，这里的“人”包括自然人、法人及其变态形式。2、须有商事权利能力和行为能力。它是商主体依据商业登记所核定的经营范围，独立地从事特定的商行为，享有商法上的权利并承担商法上的义务的资格和能力。3、须是参加商事活动者，只有具备一定条件的民事主体才能成为商主体。4、须是缔结商事关系并享有权利、承担义务者，即以自己的名义，独立地享有权利、承担义务。
摊贩是否属于商主体？否认说认为：现代化大生产中，商事主体的内涵及构成发生了根本的变化，以特殊身份的自然人构成的商人阶层不复存在，以个人经营为形式的小商小贩不再作为社会经营活动的主要方式，取而代之的是具有组织体要素的企业，从事商事活动的主体实质上是企业，企业是市场经营活动的主要载体。商主体法定原则是各国商主体制度的普遍的原则，一般认为商主体法定是包括商主体类型法定、内容法定和公示法定三个方面。商主体类型法定实质是指商法对商主体的类型加以强行法的规定，商主体资格的获得必须是通过法定的程序，符合法定的条件。
我们认为，从实然法的角度上看，认为我国法律在目前确实不承认摊贩的商事主体法律地位是有道理的。但是，从学术的角度看，我国商事立法十分混乱，对的商事主体地位没能涉及，这本身就是立法不科学不完善的问题，并不足以否定摊贩的商事主体地位。商主体限定在企业是不妥的。现在创业的人很多，特别是刚毕业的年轻大学生，他们既没有资本，也没有技术，基本上不会成立个人独资企业。那他们想从事商业的话，只有去工商局登记下成为个体工商户。个人的力量虽然渺小，但却是商业发展的最初的原动力。为什么要把他们排除在外呢，虽然小商贩如今是现代商业形式的低级模式，但不能因为出现了企业这种高级形态就把原来在商业发展史中做出重要贡献的小商贩给排除出去的。从学术角度对摊贩的商事法律地位进行研究和讨论，将其认定为商事主体是完全必要的。
二 商事主体的一般分类
在商法典创制的时代，商主体的分类主要是从经营活动的种类和法律表现状态的角度考虑的。20世纪以来，随着现代公司制度的建立和一系列商事特别法的颁布，投资状态成为商人分类的另一重要基础。商人类型的发展变化一定程度上反映了社会经济发展的状态，同时体现了商人这一特定的商事组织体的不断成熟。
在当代各国商法中，商主体表现为多种形式，不同国家的商事立法和不同的商法理论，常常依照不同的标准对商主体予以分类。一般说来，主要有以下多种分类 ：
1、依照商主体的组织结构形态或特征，即是自然人还是组织体以及组织形态等形式状况，商主体可分为商个人、商法人、商合伙。
2、依照法律授权或法律设定的要件、程序和方式，商主体可分为法定商人、注册商人、任意商人；或称必然商人、应登记商人、自由登记商人。
3、依照经营者的法律状态和事实状态，商主体可分为形式商人或固定商人、拟制商人、表见商人。
4、依照经营者的经营规模，商主体又可分为大商人或完全商人和小商人。
5、依照经营种类，商主体可分为制造商、加工承揽商、销售商、供应商、租赁商、运输仓储商、餐旅服务商、金融证券商、保险商、代理商、行纪商、居间商、信托商等等。
6、依照商主体资产的权利状态，还有学者将商主体分为个体经营者、企业、商业使用人等等。
在我国，商主体的种类没有以商法典的形式作出明确划分。可以从事商事经营活动的主体颇多，它主要表现在民法、企业法、涉外企业法、工商登记法规以及税法等等之中。根据上述法律、法规的规定，在我国，商主体主要表现为商法人、商个人、商合伙人、商中间人、商辅助人等类型。
三 摊贩属于小商人
将摊贩归于那种分类的商人更为合适？由于摊贩经营中的具体情况有所不同，摊贩的组织形式可能是自然人经营，也可能是家庭经营甚至合伙经营，但是无论是否经过工商登记，摊贩应属于小商人。在传统大陆商法上，与小商贩最具相似性的也是“小商人”。小商人与大商人或者完全商人相对应，是指从事基本商营业的经营者，根据种类和规模不需要以商人方式设立经营。即，根据经营的种类、范围，小商人不需要一套完整的商事机构，营业可以不按照商法典、其他商事法规对完全商人的一整套严格规定来进行。小商人制度之初衷乃在于特殊保护小规模经营者，使其既能获得商人的某些权利又不适用商法的某些严格规定，以限制其经营风险、节约经营费用。
对于小商人，商法规范只是有限的适用。小商人在经营规模、内容上不同于完全商人，但在法律地位上享有与完全商人基本相同的权利。对于一些专门用于保护完全商人的违约金、担保等特殊条款不适用于小商人。同时小商人由于规模小等原因不被授予经理权，也不能从事无限公司、两合公司的经营。对小商人豁免一些完全商人需履行的义务，如不需要商号、不必在商事登记簿上登记注册，不必制作商事簿记等。
《德国商法典》1998年修订时取消了“小商人”的概念，但这一概念的实质得以保留，将其事实上归入自由登记商人。自由登记商人是德国商法特有的分类，就是法律赋予某些商主体是否注册登记的选择权，即使不登记也能作为商主体而存在，即是说，该商主体有登记注册的权利但无此义务，主要是适用于从事经营农业和林业的企业。与德国的自由登记商人相近的是我国的农村承包经营户。依我国现行法律规定，与必须登记才能获得营业资格的个体工商户、个人独资企业比较，商自然人中的农村承包经营户应属于自由登记商人。根据现行《德国商法典》第2条，小规模经营者都可以通过自愿登记取得商人资格，对小规模经营者原则上适用民法，但也可以通过在商事登记簿上登记而取得商人资格，也可以在选择登记为商人后通过注销登记放弃商人资格。如此，原先的小商人成了可随时“上下车”的“可为商人”，或称之为“持有返程车票”的小商人。此外，取消小商人的特别法简化了商人法，由于登记法院免除了审查申请企业是否需要以商人方式从事经营之烦累，登记程序也得以简化。
《日本商法典》及附属法令（1932年敕令）规定的小商人是指：（1）挨户买卖物品者；（2）在道路中买卖物品者；（3）以不满五百元之资本而经营商业者。小商人不适用有关商业登记、商号、及商业账簿诸规定。于行商、露店商人等，无使为登记，或使备账簿而记载可及影响于财产的一切之事项之必要者，以彼等殆不得实行之，又于彼等无以与商号之必要。于小商人既无此等之义务亦自无权利，彼等不得申请登记，虽随意作账簿而记载一切之事项，亦无商法上所规定之商业账簿的效力，虽定商号者，亦不受何等之保护。
《韩国商法典》第9条也规定，有关经理、商号、商业账簿及商业登记的规定，不适用于小商人。
从我国城市摊贩的经营规模、经营组织、经营场所等等方面来看，绝大多数无合法经营场所场所的摊贩应该属于不需登记的小商人。也就是说，这些小商人基本上可以不必进行商事登记而进行营业。
第二章 摊贩商事登记管理
摊贩的小商人的商事法律地位决定了摊贩是可以自由选择是否登记甚至不必登记的。但是，要研究未经商事登记的摊贩与经过商事登记的个体工商户之间的区别和联系，就不能不考察我国与摊贩有关的商事登记方面的法律问题。
一 商事登记的概念和特征
商事登记又称商业登记，是指商主体或商主体的筹办人或负责人、代表人，为设立、变更或终止商主体资格，依照商法典、专门的商事登记法或其它法律法规中的相关内容及程序，将法定登记事项向登记主管机关提出，经其审查核准，登记于登记簿并公布于众的行为。
作为对商事主体的组织和经营实行间接管理监督的现代商事登记制度，是商事主体摆脱封建行会的束缚及其对国家政权的依附，得以市场主体的地位从事生产经营，开展平等竞争的产物。以公司注册为标志的登记制度始于1844年英国公司法，1861年《普通德意志商法典》建立了统一的商事登记制度，规定在地方法院设置商业登记薄，由地方法院办理商业登记；欧陆国家和日本不久均仿效德国，建立起商业登记制度；英美等普通法系国家则由政府主管企业登记注册和工商管理的专门机关，办理相关事宜。
商事登记的特征是：
第一，商事登记是行政机关依法实施行政管理的职能行为，没有法律的规定，行政机关不得作为。因而放宽或“附加”登记条件都不是依法行政行为。
第二，商事登记是由相对人提起，属于被动行使职权的行为，没有相对人的申请，就没有登记行为发生。
第三，商事登记是羁束行政行为，也就是说，是否给予登记，登记机关无自由裁量权。对符合法定条件的登记申请，登记机关必须依法受理并给予登记，反之应当拒绝登记。
第四，商事登记的内容为法定内容，依据的是法律事实。
安徽省淮北市人民政府办公室
淮北市人民政府办公室关于印发淮北市国有企业工资总额预算管理暂行办法的通知
濉溪县、各区人民政府，市政府有关部门，各有关单位：
《淮北市国有企业工资总额预算管理暂行办法》已经市政府第四十九次常务会议研究通过，现印发给你们，请认真遵照执行。
二○一○年十一月十七日
淮北市国有企业工资总额预算管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为切实履行企业国有资产出资人职责，维护所有者权益，保护职工的合法权益，完善企业收入分配管理调控机制，规范国有企业工资总额管理，根据《中华人民共和国企业国有资产法》等法律法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 经市政府授权由市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）履行出资人职责的国家出资企业（以下简称企业）适用本办法。
第三条 工资总额是指企业在一定时期内直接支付给本企业全部职工的劳动报酬总额。
工资总额预算管理是指对工资总额预算的编制、申报、执行、调整、监督、评价的管理。
第四条 市国资委负责企业工资总额预算的管理和监督工作。
企业根据本办法编制工资总额预算及工资使用计划，并组织实施。
第五条 企业执行工资总额预算管理办法应当遵循以下原则：
（一）在强调效率的同时应更加注重公平，建立职工工资正常增长机制，保持企业负责人薪酬水平与职工工资水平的合理比例。
（二）工资总额预算应坚持以效益为前提，合理控制人工成本增长，保持企业发展后劲。
（三）深化内部劳动、人事、分配制度改革，以完善的内部分配制度为基础，规范开展工资总额预算管理工作。
第六条 企业内部工资改革方案及工资分配中的重大事项，应征求工会和职工代表大会的意见，并向全体职工公布，依照法定程序规范操作。
第二章 工资总额预算编制
第七条 工资总额预算管理指标由经济效益预算指标和工资总额预算指标构成。
经济效益预算指标是指能够全面反映企业综合经济效益和社会效益的指标体系。经济效益预算指标参照企业经营预算、业绩考核指标体系，突出利润总额指标。
工资总额预算指标是指企业根据发展战略、劳动人事计划和全面预算管理需要编制的工资计划。
第八条 经济效益预算指标值原则上根据企业经营预算、业绩考核指标值确定。
企业工资总额预算指标值根据企业上年度实发工资总额、职工人数、企业经济效益、全市职工平均工资、工资增长指导线等因素合理确定。
第九条 企业工资总额预算指标值增长幅度原则上低于经济效益增长幅度，人均工资增长幅度原则上低于劳动生产率增长幅度。
第十条 建立企业职工工资正常增长机制。企业经营正常，应保证职工工资稳步增长。
第十一条 企业要划清职工工资和职工福利的界限，防止低工资高福利现象的出现。
第十二条 企业工资总额预算指标应当按照“企业高级管理人员、中层管理人员、一般职工”分类编制。
第十三条 企业工资总额预算编制范围，原则上应与财务决算口径一致。
第十四条 企业工资总额预算应当形成年度预算报告。主要包括下列内容：
（一）年度工资总额预算报表；
（二）年度工资总额预算说明；
（三）其他相关材料。
第三章 工资总额预算审核
第十五条 企业的年度工资总额预算应当在规定的时间内以正式文件报送市国资委审核。
市国资委以书面形式批复企业工资总额预算，并抄送有关部门备案。
第十六条 市国资委对工资水平较高、人工成本增长较快的企业，严格控制工资总额预算增长幅度。
第四章 工资总额预算执行
第十七条 企业应严格执行年度工资总额预算。企业可根据经济效益预算指标执行情况，决定工资总额的提取和发放，但不得提留新增工资结余。
企业工资总额上下浮动范围不得超过工资总额预算指标值的3%。
第十八条 企业应建立工资总额预算执行情况报告制度。企业根据工资台帐等基础资料，编制工资性支出季度报表，报送市国资委。
市国资委对非因正当理由导致执行情况偏差较大的企业给予警示，督促企业积极采取应对措施。
第十九条 除受国家和省市重大政策、战略规划调整、发生重大资产重组行为和不可抗力因素影响外，工资总额预算指标及其指标值原则上不得调整。
当出现重大特殊情况，企业工资总额预算必须调整时，企业应提交书面说明和修正方案，经市国资委审核批准后，可修正预算指标及其指标值。
第二十条 企业要加强工资总额支出情况分析，及时调整预算执行偏差。
第五章 工资总额决算和评价
第二十一条 企业工资总额决算与企业年度财务决算同时编制，于下一年度3月底前报市国资委。
第二十二条 企业工资总额决算，采用权责发生制，按照实际提取数编制。
第二十三条 市国资委对企业工资总额预算执行情况进行审核认定，对预算执行偏差度进行分析，并据此对企业下一年度工资总额预算指标进行调整：
（一）当年职工实发工资总额低于年度预算指标值的下浮标准，下一年度的工资总额预算增幅不得超过当年的实发工资总额增幅。
（二）当年职工实发工资总额高于预算指标值的上浮标准，下一年度的工资总额预算指标值予以相应扣减。
（三）未完成效益考核预算指标或国有资本保值增值指标，下一年度工资总额预算指标值予以相应下浮。
第二十四条 企业工资总额预算管理违反本办法相关规定，市国资委将对企业负责人和相关责任人给予批评，必要时核减企业主要负责人年度薪酬，并依据有关规定予以责任追究。
第二十五条 市国资委根据需要开展工资性支出专项检查，监督工资总额预算指标的执行。
第六章 附 则
第二十六条 企业负责人年度薪酬在工资总额预算指标值内单列，并在报告中说明。
第二十七条 本办法由市国资委负责解释。
第二十八条 本办法自2011年1月1日起施行。
摊贩，作为一种常见的营业形式，在我国现行法律上找不到其合法定位，而认为是未经商事登记的个体工商户，属于违法营业。一般认为，我国立法属于民商合一，摊贩未经工商登记，仅能作为自然人而成为民事主体。但是，摊贩的营业本身作为一种商业行为，将其完全等同于一般自然人主体是不合适的，尤其是关于摊贩管理方面，近年来，由于城管集中了有关商事行政法中无照经营的处罚权，介入城市管理领域的摊贩管理，在城管执法与摊贩之间大量的社会矛盾冲突。
去年以来，我国有关《个体户管理条例》进入修订程序，修订过程中拟将摊贩作为个体工商户进行管理，并高举“摊贩合法化”作为旗帜。但该立法的草案对于摊贩与个体工商户在商事登记、权利能力、行为能力、摊贩管理的焦点问题等诸多方面不甚了了，本文拟从以下几个方面对摊贩的法律地位及其管理进行初步研究：
论文第一部分，从商事主体的概念与特征、商事主体的一般分类入手，主张摊贩可以归类为小商人，在境外商事法上可以找到有关立法例，因而认为我国摊贩有必要成为适格的商事主体。摊贩本身与个体工商户存在一定差异。
论文第二部分着眼于商事登记的概念与特征，认为商事登记可分为强制登记与任意登记，任意性登记不应该适用有关无证经营取缔的法规。摊贩属于小规模商业，可自行选择任意性登记甚至免于登记，其商事法律主体地位的取得应该是法定的而不是强制登记的。
论文第三章就摊贩的商事能力、行为能力、商事行为和责任义务等方面进行简要论述，指出摊贩的一切商事管理，例如商号、商行为、商事行为、账簿、税收等方面都应该从简。而立法上若将摊贩纳入个体工商户的范畴，将会大大增加摊贩的经营成本和国家执法成本，并非合理选择。
论文第四部分专门研究了摊贩的经营场所问题。首先研究经营场所的概念和特征，认为摊贩经营场所可以分为自有、他有、公有三类，进而指出，摊贩在城市中的主要问题，是未经许可利用公有公共设施公物的问题，而这也是城管部门为什么要介入摊贩工商管理，接收有关行政处罚权的切入点。
文章第五部分从行政法上公物、公物管理权、公物警察权的理论入手，认为目前城管对于摊贩的管制，其实并非为了商事法上有关商事登记的管理措施，而是基于公物警察权而对摊贩利用公物的行为，借用有关工商法规进行的管制；进而研究了城管依据工商法规对摊贩进行取缔的不合理性。
本文结论部分讨论如下问题：多元化管理动因下，摊贩管理必须抓住主要矛盾，即摊贩占用公物的问题而不是商事登记问题；计划经济思维下的对摊贩进行的经济身份管制应当破除；应当完善城市公物法规，运用公物管理权科学合理的设置公物用途，也可以通过公物警察权上的行政许可实现摊贩利用公物合法化，而修订个体工商户管理法规于此并无裨益。总之，我国将来的立法在摊贩管理问题上，应当减少针对摊贩强制力的运用，以实现和谐社会的宗旨。
摊贩管制问题初探
引言
2009年7月21日国务院法制办公室将《个体工商户条例（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）全文公布，征求社会各界意见，以便进一步研究、修改后报请国务院常务会议审议。 该稿第九条规定：“个体工商户的登记事项包括经营者姓名和住所、组成形式、经营范围、经营场所。”“无固定经营场所的摊贩，申请登记为个体工商户的，登记事项不包括经营场所。”因而该条款被认为将要打开长期关闭的“摊贩合法化”的大门。
在我国现行立法上，摊贩正是因为无“固定经营场所”，难以获得工商机关的登记。1987年9月1日其施行的《城乡个体工商户管理暂行条例》第二条规定：“有经营能力的城镇待业人员、农村村民以及国家政策允许的其他人员，可以申请从事个体工商业经营，依法经核准登记后为个体工商户。”第八条规定：“个体工商户应当登记的主要项目如下：字号名称、经营者姓名和住所、从业人数、资金数额、组成形式、经营范围、经营方式、经营场所。”由于登记为个体工商户有明确的经营场所要求，导致大量的无固定经营场所的摊贩实际上不可能登记为个体工商户。
现行摊贩管理理发的最大困境在于，摊贩不能获得工商登记被视为非法营业而面临“取缔”的命运。1987年9月5日《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》第十五条规定：“对个体工商户无照经营的处罚，在第十五条作了规定：“从事个体工商业经营的个人或者家庭，未经工商行政管理机关核准登记颁发营业执照擅自开业的，属非法经营，应予取缔，没收非法所得，可以并处5000元以下的罚款。”2003年3月1日《无照经营查处取缔办法》第四条规定：“下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处：（一）应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（二）无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（三）已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（四）已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为；（五）超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。”但是“农民在集贸市场或者地方人民政府指定区域内销售自产的农副产品，不属于本办法规定的无照经营行为。”一般认为，我国对包括无固定经营场所的摊贩在内的各类无个体商户执照的商人，应当适用该办法，这就在事实上造成了这样一种局面，即个体工商户登记已经成为强制性登记，凡不经登记即为非法，其结果只能是遭受取缔。
更大的问题出现在执法主体方面。摊贩的取缔，原属于基层工商行政机关的职权。针对“七八顶大盖帽管不了一定小草帽”，既取缔不力，又罚款过滥的执法形势，1996年，我国根据《行政处罚法》的规定，实施了“相对集中行政处罚权”制度，之后，对城市管理范围内无照经营摊贩的查处权限大部分被移交给城市建设监察部门，即现在城管的前身。该制度实施十余年来，城管与摊贩的各类冲突有增无减，社会舆论对城管机关及其执法者的指责铺天盖地。在这种形势下《个体工商户条例（征求意见稿）》的发布，体现了国家有关部门试图解摊贩立法困境的一种尝试。
但是，无固定经营场所的摊贩的管理问题，不但涉及商人或者个体工商户的商事登记管理法规，还涉及城市管理行政管理法规。要在立法上制定一种合理的制度来管理摊贩，弄清楚摊贩的法律性质十分必要。基于这个原因，本文拟从摊贩的商事主体、商事登记，商事能力、经营场所公物行政法摊贩的行为管制等方面初步研究摊贩管理问题。
第一章 摊贩商事主体地位
摊贩及其相毗连的个体工商户均可以从商法——商事主体角度加以研究。摊贩是一种原始的商人，摊贩能否在现代商法中取得何种主体地位，以及如何取得这种主体地位，是研究摊贩法律问题首当其冲应当关注的。
一 商事主体的概念和特征
商事主体，在国外商法典有不同的称谓，如“商业主体”、“商主体”、“商人”。关于商事主体，我国法学界对其还没有统一的解释，一般认为，商事主体是指依商事法的规定，参加商事活动，享有权利并承担义务的人。简言之，即商事法上的权利义务的归属者。
商事主体有如下特征：1、商事主体是商事法上规定的人，这里的“人”包括自然人、法人及其变态形式。2、须有商事权利能力和行为能力。它是商主体依据商业登记所核定的经营范围，独立地从事特定的商行为，享有商法上的权利并承担商法上的义务的资格和能力。3、须是参加商事活动者，只有具备一定条件的民事主体才能成为商主体。4、须是缔结商事关系并享有权利、承担义务者，即以自己的名义，独立地享有权利、承担义务。
摊贩是否属于商主体？否认说认为：现代化大生产中，商事主体的内涵及构成发生了根本的变化，以特殊身份的自然人构成的商人阶层不复存在，以个人经营为形式的小商小贩不再作为社会经营活动的主要方式，取而代之的是具有组织体要素的企业，从事商事活动的主体实质上是企业，企业是市场经营活动的主要载体。商主体法定原则是各国商主体制度的普遍的原则，一般认为商主体法定是包括商主体类型法定、内容法定和公示法定三个方面。商主体类型法定实质是指商法对商主体的类型加以强行法的规定，商主体资格的获得必须是通过法定的程序，符合法定的条件。
我们认为，从实然法的角度上看，认为我国法律在目前确实不承认摊贩的商事主体法律地位是有道理的。但是，从学术的角度看，我国商事立法十分混乱，对的商事主体地位没能涉及，这本身就是立法不科学不完善的问题，并不足以否定摊贩的商事主体地位。商主体限定在企业是不妥的。现在创业的人很多，特别是刚毕业的年轻大学生，他们既没有资本，也没有技术，基本上不会成立个人独资企业。那他们想从事商业的话，只有去工商局登记下成为个体工商户。个人的力量虽然渺小，但却是商业发展的最初的原动力。为什么要把他们排除在外呢，虽然小商贩如今是现代商业形式的低级模式，但不能因为出现了企业这种高级形态就把原来在商业发展史中做出重要贡献的小商贩给排除出去的。从学术角度对摊贩的商事法律地位进行研究和讨论，将其认定为商事主体是完全必要的。
二 商事主体的一般分类
在商法典创制的时代，商主体的分类主要是从经营活动的种类和法律表现状态的角度考虑的。20世纪以来，随着现代公司制度的建立和一系列商事特别法的颁布，投资状态成为商人分类的另一重要基础。商人类型的发展变化一定程度上反映了社会经济发展的状态，同时体现了商人这一特定的商事组织体的不断成熟。
在当代各国商法中，商主体表现为多种形式，不同国家的商事立法和不同的商法理论，常常依照不同的标准对商主体予以分类。一般说来，主要有以下多种分类 ：
1、依照商主体的组织结构形态或特征，即是自然人还是组织体以及组织形态等形式状况，商主体可分为商个人、商法人、商合伙。
2、依照法律授权或法律设定的要件、程序和方式，商主体可分为法定商人、注册商人、任意商人；或称必然商人、应登记商人、自由登记商人。
3、依照经营者的法律状态和事实状态，商主体可分为形式商人或固定商人、拟制商人、表见商人。
4、依照经营者的经营规模，商主体又可分为大商人或完全商人和小商人。
5、依照经营种类，商主体可分为制造商、加工承揽商、销售商、供应商、租赁商、运输仓储商、餐旅服务商、金融证券商、保险商、代理商、行纪商、居间商、信托商等等。
6、依照商主体资产的权利状态，还有学者将商主体分为个体经营者、企业、商业使用人等等。
在我国，商主体的种类没有以商法典的形式作出明确划分。可以从事商事经营活动的主体颇多，它主要表现在民法、企业法、涉外企业法、工商登记法规以及税法等等之中。根据上述法律、法规的规定，在我国，商主体主要表现为商法人、商个人、商合伙人、商中间人、商辅助人等类型。
三 摊贩属于小商人
将摊贩归于那种分类的商人更为合适？由于摊贩经营中的具体情况有所不同，摊贩的组织形式可能是自然人经营，也可能是家庭经营甚至合伙经营，但是无论是否经过工商登记，摊贩应属于小商人。在传统大陆商法上，与小商贩最具相似性的也是“小商人”。小商人与大商人或者完全商人相对应，是指从事基本商营业的经营者，根据种类和规模不需要以商人方式设立经营。即，根据经营的种类、范围，小商人不需要一套完整的商事机构，营业可以不按照商法典、其他商事法规对完全商人的一整套严格规定来进行。小商人制度之初衷乃在于特殊保护小规模经营者，使其既能获得商人的某些权利又不适用商法的某些严格规定，以限制其经营风险、节约经营费用。
对于小商人，商法规范只是有限的适用。小商人在经营规模、内容上不同于完全商人，但在法律地位上享有与完全商人基本相同的权利。对于一些专门用于保护完全商人的违约金、担保等特殊条款不适用于小商人。同时小商人由于规模小等原因不被授予经理权，也不能从事无限公司、两合公司的经营。对小商人豁免一些完全商人需履行的义务，如不需要商号、不必在商事登记簿上登记注册，不必制作商事簿记等。
《德国商法典》1998年修订时取消了“小商人”的概念，但这一概念的实质得以保留，将其事实上归入自由登记商人。自由登记商人是德国商法特有的分类，就是法律赋予某些商主体是否注册登记的选择权，即使不登记也能作为商主体而存在，即是说，该商主体有登记注册的权利但无此义务，主要是适用于从事经营农业和林业的企业。与德国的自由登记商人相近的是我国的农村承包经营户。依我国现行法律规定，与必须登记才能获得营业资格的个体工商户、个人独资企业比较，商自然人中的农村承包经营户应属于自由登记商人。根据现行《德国商法典》第2条，小规模经营者都可以通过自愿登记取得商人资格，对小规模经营者原则上适用民法，但也可以通过在商事登记簿上登记而取得商人资格，也可以在选择登记为商人后通过注销登记放弃商人资格。如此，原先的小商人成了可随时“上下车”的“可为商人”，或称之为“持有返程车票”的小商人。此外，取消小商人的特别法简化了商人法，由于登记法院免除了审查申请企业是否需要以商人方式从事经营之烦累，登记程序也得以简化。
《日本商法典》及附属法令（1932年敕令）规定的小商人是指：（1）挨户买卖物品者；（2）在道路中买卖物品者；（3）以不满五百元之资本而经营商业者。小商人不适用有关商业登记、商号、及商业账簿诸规定。于行商、露店商人等，无使为登记，或使备账簿而记载可及影响于财产的一切之事项之必要者，以彼等殆不得实行之，又于彼等无以与商号之必要。于小商人既无此等之义务亦自无权利，彼等不得申请登记，虽随意作账簿而记载一切之事项，亦无商法上所规定之商业账簿的效力，虽定商号者，亦不受何等之保护。
《韩国商法典》第9条也规定，有关经理、商号、商业账簿及商业登记的规定，不适用于小商人。
从我国城市摊贩的经营规模、经营组织、经营场所等等方面来看，绝大多数无合法经营场所场所的摊贩应该属于不需登记的小商人。也就是说，这些小商人基本上可以不必进行商事登记而进行营业。
第二章 摊贩商事登记管理
摊贩的小商人的商事法律地位决定了摊贩是可以自由选择是否登记甚至不必登记的。但是，要研究未经商事登记的摊贩与经过商事登记的个体工商户之间的区别和联系，就不能不考察我国与摊贩有关的商事登记方面的法律问题。
一 商事登记的概念和特征
商事登记又称商业登记，是指商主体或商主体的筹办人或负责人、代表人，为设立、变更或终止商主体资格，依照商法典、专门的商事登记法或其它法律法规中的相关内容及程序，将法定登记事项向登记主管机关提出，经其审查核准，登记于登记簿并公布于众的行为。
作为对商事主体的组织和经营实行间接管理监督的现代商事登记制度，是商事主体摆脱封建行会的束缚及其对国家政权的依附，得以市场主体的地位从事生产经营，开展平等竞争的产物。以公司注册为标志的登记制度始于1844年英国公司法，1861年《普通德意志商法典》建立了统一的商事登记制度，规定在地方法院设置商业登记薄，由地方法院办理商业登记；欧陆国家和日本不久均仿效德国，建立起商业登记制度；英美等普通法系国家则由政府主管企业登记注册和工商管理的专门机关，办理相关事宜。
商事登记的特征是：
第一，商事登记是行政机关依法实施行政管理的职能行为，没有法律的规定，行政机关不得作为。因而放宽或“附加”登记条件都不是依法行政行为。
第二，商事登记是由相对人提起，属于被动行使职权的行为，没有相对人的申请，就没有登记行为发生。
第三，商事登记是羁束行政行为，也就是说，是否给予登记，登记机关无自由裁量权。对符合法定条件的登记申请，登记机关必须依法受理并给予登记，反之应当拒绝登记。
第四，商事登记的内容为法定内容，依据的是法律事实。
淮北市国有企业工资总额预算管理暂行办法
淮北市人民政府办公室关于印发淮北市国有企业工资总额预算管理暂行办法的通知
濉溪县、各区人民政府，市政府有关部门，各有关单位：
《淮北市国有企业工资总额预算管理暂行办法》已经市政府第四十九次常务会议研究通过，现印发给你们，请认真遵照执行。
二○一○年十一月十七日
淮北市国有企业工资总额预算管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为切实履行企业国有资产出资人职责，维护所有者权益，保护职工的合法权益，完善企业收入分配管理调控机制，规范国有企业工资总额管理，根据《中华人民共和国企业国有资产法》等法律法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 经市政府授权由市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）履行出资人职责的国家出资企业（以下简称企业）适用本办法。
第三条 工资总额是指企业在一定时期内直接支付给本企业全部职工的劳动报酬总额。
工资总额预算管理是指对工资总额预算的编制、申报、执行、调整、监督、评价的管理。
第四条 市国资委负责企业工资总额预算的管理和监督工作。
企业根据本办法编制工资总额预算及工资使用计划，并组织实施。
第五条 企业执行工资总额预算管理办法应当遵循以下原则：
（一）在强调效率的同时应更加注重公平，建立职工工资正常增长机制，保持企业负责人薪酬水平与职工工资水平的合理比例。
（二）工资总额预算应坚持以效益为前提，合理控制人工成本增长，保持企业发展后劲。
（三）深化内部劳动、人事、分配制度改革，以完善的内部分配制度为基础，规范开展工资总额预算管理工作。
第六条 企业内部工资改革方案及工资分配中的重大事项，应征求工会和职工代表大会的意见，并向全体职工公布，依照法定程序规范操作。
第二章 工资总额预算编制
第七条 工资总额预算管理指标由经济效益预算指标和工资总额预算指标构成。
经济效益预算指标是指能够全面反映企业综合经济效益和社会效益的指标体系。经济效益预算指标参照企业经营预算、业绩考核指标体系，突出利润总额指标。
工资总额预算指标是指企业根据发展战略、劳动人事计划和全面预算管理需要编制的工资计划。
第八条 经济效益预算指标值原则上根据企业经营预算、业绩考核指标值确定。
企业工资总额预算指标值根据企业上年度实发工资总额、职工人数、企业经济效益、全市职工平均工资、工资增长指导线等因素合理确定。
第九条 企业工资总额预算指标值增长幅度原则上低于经济效益增长幅度，人均工资增长幅度原则上低于劳动生产率增长幅度。
第十条 建立企业职工工资正常增长机制。企业经营正常，应保证职工工资稳步增长。
第十一条 企业要划清职工工资和职工福利的界限，防止低工资高福利现象的出现。
第十二条 企业工资总额预算指标应当按照“企业高级管理人员、中层管理人员、一般职工”分类编制。
第十三条 企业工资总额预算编制范围，原则上应与财务决算口径一致。
第十四条 企业工资总额预算应当形成年度预算报告。主要包括下列内容：
（一）年度工资总额预算报表；
（二）年度工资总额预算说明；
（三）其他相关材料。
第三章 工资总额预算审核
第十五条 企业的年度工资总额预算应当在规定的时间内以正式文件报送市国资委审核。
市国资委以书面形式批复企业工资总额预算，并抄送有关部门备案。
第十六条 市国资委对工资水平较高、人工成本增长较快的企业，严格控制工资总额预算增长幅度。
第四章 工资总额预算执行
第十七条 企业应严格执行年度工资总额预算。企业可根据经济效益预算指标执行情况，决定工资总额的提取和发放，但不得提留新增工资结余。
企业工资总额上下浮动范围不得超过工资总额预算指标值的3%。
第十八条 企业应建立工资总额预算执行情况报告制度。企业根据工资台帐等基础资料，编制工资性支出季度报表，报送市国资委。
市国资委对非因正当理由导致执行情况偏差较大的企业给予警示，督促企业积极采取应对措施。
第十九条 除受国家和省市重大政策、战略规划调整、发生重大资产重组行为和不可抗力因素影响外，工资总额预算指标及其指标值原则上不得调整。
当出现重大特殊情况，企业工资总额预算必须调整时，企业应提交书面说明和修正方案，经市国资委审核批准后，可修正预算指标及其指标值。
第二十条 企业要加强工资总额支出情况分析，及时调整预算执行偏差。
第五章 工资总额决算和评价
第二十一条 企业工资总额决算与企业年度财务决算同时编制，于下一年度3月底前报市国资委。
第二十二条 企业工资总额决算，采用权责发生制，按照实际提取数编制。
第二十三条 市国资委对企业工资总额预算执行情况进行审核认定，对预算执行偏差度进行分析，并据此对企业下一年度工资总额预算指标进行调整：
（一）当年职工实发工资总额低于年度预算指标值的下浮标准，下一年度的工资总额预算增幅不得超过当年的实发工资总额增幅。
（二）当年职工实发工资总额高于预算指标值的上浮标准，下一年度的工资总额预算指标值予以相应扣减。
（三）未完成效益考核预算指标或国有资本保值增值指标，下一年度工资总额预算指标值予以相应下浮。
第二十四条 企业工资总额预算管理违反本办法相关规定，市国资委将对企业负责人和相关责任人给予批评，必要时核减企业主要负责人年度薪酬，并依据有关规定予以责任追究。
第二十五条 市国资委根据需要开展工资性支出专项检查，监督工资总额预算指标的执行。
第六章 附 则
第二十六条 企业负责人年度薪酬在工资总额预算指标值内单列，并在报告中说明。
第二十七条 本办法由市国资委负责解释。
第二十八条 本办法自2011年1月1日起施行。
