商业部优秀教材奖励试行办法

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　　在现代我国纠纷解决的理论和实践中，调解程序的存在既会弥补审判的缺失，又有助于实现法律的发展。因此，调解制度再次得以复兴，调解水平逐渐得以提高，调解阶段稳步得以发育，调解程序发展到高级阶段，会产生当事人在一定的社会关系的前提下强调自己的主张的正当性和合理性、并且服从合乎正义的判断的论证样式。【1】笔者所工作的人民法庭地处乡村社会，在根据乡村社会的地域环境和案件类型，乡村人民法庭应当充分发挥审判权的规范、引导和监督作用，完善诉讼与人民调解这种非诉讼纠纷解决方式直接的衔接机制，根据《人民调解法》第33条第1款规定，诉讼与人民调解的衔接主要表现在调解协议的司法确认上。下文笔者将结合在司法实践中的认知和经验从诉前调解程序的规范、性质、理论和运行四个方面进行分析。

　　一、诉前调解程序的规范依据

　　2010年8月28日，第11届全国人民代表大会常务委员会第16次会议通过《中华人民共和国人民调解法》（简称《人民调解法》），其立法目的在于：完善人民调解制度，规范人民调解活动，及时解决民间纠纷，维护社会和谐稳定。在此法通过以前，实践中推动建立了声势浩大的“大调解”纠纷解决机制，强调实行司法调解、人民调解、行政调解的并用和联动，进而形成“三位一体”的大调解格局。

　　2010年11月8日，最高人民法院向各高级法院下达了《关于认真学习和贯彻(中华人民共和国人民调解法)的通知》（简称《贯彻调解法通知》）,要求各级法院进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则，加强与人民调解在程序对接、效力确认、法律指导等方面的协调配合。

　　二、诉前调解程序的性质界定

　　由于部门和利益群体之间的反复博弈，《人民调解法》对于存有争议的诉讼前置问题采取搁置策略，以避免引起冲突和质疑。【2】而《人民调解法》第31条第1款明确规定人民调解协议具有法律约束力，并于第33条第1款确立了司法确认程序，这说明人民调解的诉讼前置是倡导性前置，而非强制性前置，在我国人民调解实践经验还不充足、价值认同还不统一、操作技术还不成熟、规范程序还不完善、理论知识还不充足、制度设计还不完善等缺失环境下，倡导性前置有利于培育自主协商、社会诚信、纷争和解的文化，并分担司法日益繁重的现代化压力，形成人民调解和诉讼程序的合理衔接。

　　根据《贯彻调解法通知》，基层人民法院对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解，实践中，乡村人民法庭根据案件的性质类型和社会结构发现两造具有可以向相同的人民调解委员会申请调解，就会询问起诉方是否获得人民调解委员会出具的调解意见书（不管调没调成功，只要求实行了纠纷“过滤”），因为调解委员会具有接近纠纷发生地域的优势，获取纠纷相关信息的途径更为丰富，判断纠纷当事人的品格更为准确等法庭所不具备的天然禀赋，在当前的乡村司法中，人民调解委员会的调解文书在查清事实、分清是非方面是分量很重的证据，从而政策性、实践性、能动性的增加了诉前调解运行的频率。而且，从司法方式与社会的对应关系看，大调解的机制以及对调解手段的强调虽然具有普遍意义，但应当说更适合于农村地区，适合于乡土社会、熟人社会。【3】

　　虽然乡村司法的社会土壤已经不再是一个依土而生、以土而富的乡土社会，但是，以血缘、地缘为连结点的缩小化熟人社会和以业缘、趣缘为链接点的扩大化熟人社会决定着乡村司法地处熟人社会之中。人民法庭为了及时有效的接近案件的客观真实，发挥人民调解委员会在接近纠纷发生地域客观公正记录纠纷事实的作用，当事人出具相应的调解文书能够作为分量很重的有效证据。因此，笔者认为，诉前调解前置是一种倡导性的立法前置和引导性的司法前置。

　　三、诉前调解程序的理论思考

　　我国《人民调解法》将人民调解定位为公益服务，人民调解工作所需经费由县级以上地方人民政府给予必要的支持和保障，并对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。

　　从规范性分析上看，人民调解必然将乡村人民法庭的一部分案件于诉前过滤掉，在乡村社会没有实质性的变迁之前，诉诸人民法庭纠纷的形态和纠纷的数量是稳定的，人民调解过滤掉的那部分能够进入诉讼的案件必然会与乡村人民法庭形成资源竞相汲取的关系，乡村人民法庭案件数量的降低是否需要调整人员配备规模、财政经费额度、物质装备配置等情况，更为重要的是是否需要对乡村人民法庭重新制定工作任务、业务范围、考核标准和评估体系。在新型纠纷和“难办”案件中，乡村人民法庭和人民调解委员会如何实现合理的分工和有效的衔接，无疑，人民调解委员会在“难办”案件中发挥的作用更小，在某些情况下，由于人民调解委员会成员的依法调解能力欠佳甚至会将案件司法化和难办化。

　　实际上，有些纠纷即使产生了也不会（不符合起诉要件）或者不能（符合起诉要件但由于经济约束等原因没有起诉）进入诉讼程序，人民调解委员会具有人民性，其所拥有的基层调解网络，天然的亲和力和接近性最大限度地调动乡村群众的参与，其工作职能应当定位于纠纷预防、道德教化、乡村治理、动员和组织等方面的社会功能；在纠纷的解决上尽量化解不会、不能以及不宜（进入诉讼程序有碍于善良风俗和社会和谐）进入诉讼程序的纠纷；在乡村人民法庭的诉讼过程中，法庭可以通过委托调解等方式吸收人民调解参与司法辅助活动，人民法庭的调解是依法调解，人民调解委员会的调解是不违法调解，在诉讼程序中，吸收人民调解参与司法辅助活动，必然增加人民调解依法调解的意识和水平，为今后人民调解的依法调解趋向奠定实践基础和积累宝贵经验。

　　《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第4条第2款规定的调解协议司法确认受理条件和第7条 规定的确认调解协议效力的消极条件是《人民调解法》第3条所不能涵盖的，而且人民法院办理人民调解协议司法确认案件，不收取费用，就等于说司法确认不是人民法院的结案方式，不会对审判人员增加工作业绩和相应激励，但对调解协议司法确认的合法性判定必然需要审判人员智识的努力、精力的耗费和工作的增加，这也是为何有些法院没有至今没有“调确字”案号的实践性原因，但不是不存在司法确认的实践，该种实践以调解终结纠纷的形式存在。

　　四、诉前调解程序的运行分析

　　众所周知，法定的财政负担使法院告别了以开发案源来保障经费的窘迫时代，这只是一种规范性的表达和结果性的取向，实践性的认知和过程性的关注会使我们发现法院仍然在依靠诉讼收费维持运转。否则，同样是依靠国家财政负担法院和检察院在大多数基层地区为何会在人头工资以外的其他方面表现出很大的差异。多数县级法院以收纳的诉讼费维持运转，到了县级财政负担的时候再以所收诉讼费总额同应拨付财政额度进行核算，多交少补，从账面上看，法院确实依靠国家财政维持运转，但是，却也时常会听到法院内部“借”诉讼费办事的消息。

　　人民调解委员会不收取调解费，依靠地方财政负担维持运转，人民调解的实际经费运转情况如何就需要进行实证性的调研。首先，人民调解委员会的经费情况总会受到当地经济发展状况和财政收支状况的制约；其次，地方财政并不是随时都可以应人民调解委员会经费之所需及时进行拨付，总有时间差的运转情形；再次，人民调解委员会经费的情况还有看其同政府部门的争取和交涉的能力、方式、内容、过程和结果，甚至还有看地方关键领导的态度取向、重视程度、关注深度等。

　　如果人民调解的经费不能及时保证，那么，人民调解的广度、深度和效果就会大打折扣，同时，人民调解的调解补助激励也将使人民调解委员把工作的重点放在对容易实现对进入诉讼程序“过滤”的纠纷上，在这些容易解决的纠纷上，人民调解委员和乡村人民法庭审判人员会产生经济资源的竞相汲取，而乡村人民法庭对调解协议的司法确认又可能依法予以否定，如果这样的话既增加了当事人的成本支出，又造成了人民调解同诉讼程序的人为断裂和纠纷解决人员间的不当内耗，更损害了纠纷解决体系的职能分工和国家社会控制的制度效用。

　　五、小结

　　在新修订的《民事诉讼法》第194条中，仍然规定了倡导性的诉前调解程序，由当事人自愿申请进行调解协议的司法确认。然而，如何在规范上科学合理规定依《人民调解法》达成调解协议的司法确认要件和在实践中现实妥当的协调人民调解和司法确认的机制定位、功能衔接、适用限度和经费保障，将是一个确保调解协议司法确认程序得以顺利运行、获得实效、合理构建的前提。

　　
参考文献

【1】季卫东著：《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》，中国法制出版社2004年版，第46-47页。

【2】范愉：《(中华人民共和国人民调解法)评析》，载《法学家》2011年第2期。

【3】龙宗智：《关于“大调解”和“能动司法”的思考》，载《政法论坛》2010年第4期。


　　（作者单位：陕西省南郑县人民法院）
江西省九江市人民政府


九 江 市 人 民 政 府 文 件

九府发(2001)13号

九江市人民政府关于印发《九江市分离国有企业办社会职能实施办法》的通知

各县(市、区)人民政府，庐山管理局，九江、共青开发区，市政府各部门及驻市有关单位：

《九江市分离国有企业办社会职能实施办法》已经市政府同意，现予印发，请结合实际，认真贯彻执行。

二OO一年四月六日


九江市分离国有企业办社会职能实施办法



为实行政企分开，彻底分离企业办社会职能，切实减轻国有企业社会负担， 根据《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》及国家经贸委等五部委《关于进一步推进国有企业分离办社会职能工作的意见》，制定本办法。
一、基本原则
在分离企业办社会职能的工作中，坚持以下原则：
（一）明确政府职能定位，强化政府管理社会公益事业的职责；
（二）按照国家有关法规规定程序，合理界定财产所有权，防止国有资产流失；
（三）区别情况，分类指导，一厂一策，量力而行，分步实施，平稳过渡；
（四）合理安排分流人员，维护员工的正当权益。
二、分离企业自办的中小学校
按市委办公室、市政府办公室《关于印发〈九江市中心城区分离国有企业自办中小学校实施方案〉的通知》（九办字〔2000〕131号文）执行。
三、分离企业自办的医院
分离企业自办的医院，要符合国家医疗卫生体制改革与发展的要求，走社会化发展的路子，采取多种形式进行分离。
（一） 企业愿意移交且所在地政府同意接受的医院，可将资产和人员整体移交给所在地政府医疗卫生行政部门管理，按照区域卫生发展规划及需要进行调整。规模较小的，可以转为其他医院的门诊部或社区健康服务中心。分离之后，政府可根据情况给予必要的投入和政策扶持。
（二）企业愿意继续自办的，可以采取以下方式，转为营利性的医疗机构。
1、将医院改造为独立的法人实体，成为企业全资拥有的经济单位，依法独立核算、自主经营、自负盈亏；
2、由企业作为发起人，采取产权转让或增资扩股的方式，吸收企业法人、自然人或其他医疗卫生单位入股，改造成为股份制医院。
（三） 企业也可以将医院的产权整体转让，受让对象可以是企业法人、自然人或其他医疗卫生单位。医院转让后要视其性质确定为营利性或非营利性医疗机构。
（四） 不具备办医条件的，应予撤销。撤销后的医疗机构，其资产由企业按规定处理。
（五） 企业自办的医务室和以防治职业病为主的非营利医疗卫生机构，可继续保留。
四、分离企业其他后勤服务机构
企业自办的托儿所、幼儿园、俱乐部、影院、招待所、车队等后勤服务机构可采取多种形式与企业生产经营主体分离。
（一） 具备条件的企业可将后勤服务机构改造成为独立核算的法人企业，面向社会、自主经营、自负盈亏。在明晰产权的基础上，也可以采取拍卖、租赁、联营、股份合作制等形式进行分离。
（二） 暂不具备条件的企业可先内部分离，实行独立核算，并创造条件，实现分离。
五、人员安置
对分离过程中需要安置的教职工和医疗卫生服务人员，以1999年10月20日在编在岗人员为准。根据工作岗位重新定编，进行公开考试考核，择优录用。
分离出的部门原退休人员养老金实行社会化发放，失业人员按规定享受失业保险待遇。退休人员、失业人员的党、团组织关系，按规定转给有关部门管理。
六、其他
本着积极稳妥的原则，我市的分离企业办社会职能工作，要在2003年底前全面完成。
本办法由九江市国企改革领导小组办公室负责解释。
本办法自发布之日起执行 。